2022版审理文书适用问题解析之三 如何精准定性表述和适用条规

2022年3月1日，中央纪委办公厅印发《中管干部违纪违法案件审理流程及文书规范》（中纪厅〔2022〕3号，以下简称《流程及规范》）。《流程及规范》落实《中华人民共和国公职人员政务处分法》等有关新要求，其中涉及定性表述和条规适用方面应当注意以下几个问题。

一、关于违法行为的分类表述问题

定性是案件精准处置的基础，对违纪违法行为进行清晰明确的分类，定性才会有准确可靠的参照。《流程及规范》修订前，对于同时作出党纪政务处分的案件，在审理报告、呈报请示及党纪政务处分决定书中按照“六项纪律+中央八项规定精神+违反国家法律法规”对违纪违法行为进行分类表述；对仅作出政务处分的违法案件，在审理报告、请示及政务处分决定书中结合案件的具体情况，采取写实方式对违法行为进行分类表述。

2020年7月1日起施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三章“违法行为及其适用的政务处分”，对公职人员违法行为虽未作出明确分类，但中央纪委国家监委有关权威解读释义将违法行为区分为“违反政治要求的行为、违反组织要求的行为、违反廉洁要求的行为、损害群众利益的行为、违反工作要求的行为、违反公职人员道德要求的行为”等6类，释放了规范分类表述的明确信号。此次《流程及规范》明确，在中管干部政务处分决定书和仅给予政务处分的中管干部违法案件的审理报告、呈报请示中，对被调查人（被处分人）违法行为采用“六项要求+中央八项规定精神+其他违法行为+涉嫌犯罪问题”的模式进行分类表述。

需要指出的是，对于非中共党员领导干部能否认定为违反中央八项规定精神问题，考虑到中央八项规定精神规范的不仅包括中共党员领导干部，也包括非中共党员领导干部。非中共党员领导干部同样行使党和国家赋予的公权力，代表党和国家形象。从党管干部的角度出发，非中共党员领导干部也应遵守中央八项规定精神的要求。

二、关于纪法分类的衔接问题

违法行为采用“六项要求”分类后，实践中产生一个新的问题，即同一类行为在纪律法律两个体系中可能存在不同评价的问题。为使党纪处分与政务处分内容有序衔接，避免同一行为在党纪政务处分决定书中出现不同评价，《流程及规范》采取以下方式处理：一是对系中共党员的公职人员同时受到党纪政务处分的，政务处分决定中违法行为按照《中国共产党纪律处分条例》“六项纪律”分类把握；二是公职人员无论身份是否系中共党员，只要单独受到政务处分的，政务处分决定书、审理报告均按照《中华人民共和国公职人员政务处分法》“六项要求”分类把握。比如，“参加迷信活动”行为，依据《中国共产党纪律处分条例》第六十三条规定属于违反政治纪律的问题，但依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》第四十条规定属于违反公职人员道德要求的问题。按照前述原则，对于“参加迷信活动”行为，如系中共党员的公职人员同时受到党纪政务双重处分的，在政务处分决定书中归入“违反政治要求”表述；对于公职人员，无论是否系中共党员，只要单独受到政务处分的，在审理报告和政务处分决定书中均归入“违反公职人员道德要求”部分表述。

此外，需要注意的是，实践中还存在以下虽违反党纪但并不同时构成违法的情形：一是“对抗组织审查”行为，根据《中国共产党纪律处分条例》第五十六条明确规定，“对抗组织审查”行为应当认定为违反政治纪律，但根据《中华人民共和国公职人员政务处分法》第十三条规定，该行为属于需要追究监察责任时的法定从重情节，不能作为独立认定的违法事实；二是“在组织进行谈话、函询时不如实向组织说明问题”行为，根据《中国共产党纪律处分条例》第七十三条第一款第二项规定，该行为违反组织纪律，但根据《中华人民共和国公职人员政务处分法》，该行为同样不能作为独立认定违法事实的依据，属于相应违法问题的酌定从重处分情节。

三、关于条规适用的问题

《中华人民共和国监察法》第四十六条规定，监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔；对涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十五条第一款规定，公职人员违法取得的财物和用于违法行为的本人财物，除依法应当由其他机关没收、追缴或者责令退赔的，由监察机关没收、追缴或者责令退赔；应当退还原所有人或者原持有人的，依法予以退还；属于国家财产或者不应当退还以及无法退还的，上缴国库。上述两条均是监察机关处置涉案财物的法规依据，《中华人民共和国监察法》从正面明确了涉嫌犯罪取得的财物应当随案移送人民检察院的要求，而《中华人民共和国公职人员政务处分法》对于监察机关与司法机关、执法部门在涉案财物方面如何衔接未作具体规定。因此，对于适用第二种、第三种形态处理案件的审理报告涉及涉案财物处理的，在职务违法方面应引用《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十五条第一款，适用第四种形态处理案件的审理报告则应引用《中华人民共和国监察法》第四十六条，不必引用《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十五条第一款。需要注意的是，上述区别仅体现在审理报告中，政务处分决定书由于只涉及作出政务处分而不涉及移送司法机关问题，均需引用《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十五条第一款。

此外，其他涉及条规适用的问题还包括：一是为避免重复，审理报告“主要违纪违法事实”的第二项“违反国家法律法规”事实概述部分不再引用具体条规。二是政务处分决定书不再引用《中华人民共和国监察法》第四十五条第一款第二项“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”有关授权性的规定，《中华人民共和国公职人员政务处分法》颁布施行后，只需引用与作出政务处分相关的条款。三是党纪处分决定书不引用《中国共产党纪律处分条例》第二十九条关于移送司法机关处理的条款以及第十四条关于终止党代会代表资格的条款等，只需引用与作出党纪处分有关的条款作为处分依据。（李岳）