不断推动制度优势转化为治理效能 贯通规纪法 衔接纪法罪

 

纪检监察机关在内部顺畅实现纪法贯通，在外部与司法机关和执法部门有效实现法法衔接，是深化纪检监察体制改革、推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化的现实需要，是坚持和完善党和国家监督体系、推进新时代纪检监察工作高质量发展的必然要求。十九届中央纪委历次全会工作报告都针对纪法贯通、法法衔接反复强调、明确要求。

各级纪检监察机关在党的集中统一领导下，严格按照要求，在工作中坚持执纪执法贯通融合，做到贯通规纪法、衔接纪法罪，不断推动制度优势转化为治理效能。

 

  纪法贯通、法法衔接首要在于实现理念、思维的转变与融通

纪法贯通、法法衔接体现了推进国家监察体制改革的时代要求，具有明显的政治特征、法治特征和时代特征。这种贯通和衔接不是简单的纪律与法律的对接，也不是监察法与刑法、刑事诉讼法的简单衔接，其最核心、最深层次的要求在于理念、思维的转变与融通。要从根本上认识到，党纪国法都是管党治党、治国理政的基本依据，本质上目标一致、功能相同、优势互补。落实到具体工作中，纪委监委在党委统一领导下履行双重职责，必须把执纪与执法统一起来，同向发力、精准发力，促进党内监督和国家监察有机统一，推动反腐败工作规范化、法治化、正规化。

对于理念和思维上的转变与融通，重庆市北碚区纪委监委案件审理室主任陈丽君深有感触。近日，由该区纪委监委移送审查起诉的水土街道和泽家园社区党委原书记田某某涉嫌贪污罪一案，经北碚区人民法院公开审理并作出判决，一审判处田某某有期徒刑三年六个月。监察机关移送的田某某涉嫌贪污犯罪的事实与判决书中认定的一致，监察机关收集固定的证据被全部予以采信。

在该案办理过程中，田某某2011年收受他人合计15万元好处费的问题已过追诉时效无法追究其刑事责任，但北碚区纪委监委坚持纪严于法，对该事实首先从纪律的角度进行分析和评价，案件审理室在与审查调查组沟通过程中，提醒审查调查人员注意纪法贯通、法法衔接工作中的规范性要求，根据违反廉洁纪律有关条款的构成要件，对照相关证据指引收集固定证据，做到应纪则纪、应法则法，准确运用审查调查措施，对该15万元违纪所得予以收缴，对田某某涉嫌贪污罪依法移送审查起诉，并随案移送涉嫌犯罪所得47万余元。

“该案的成功办理得益于审查调查组和审理部门坚持了纪法贯通、法法衔接的执纪执法理念。”陈丽君说，为贯通用好纪法“两把尺子”，实现纪法双施双守，北碚区纪委监委对田某某违反廉洁纪律问题与涉嫌贪污犯罪问题先行作出党纪处分，再依法移送审查起诉，既维护了纪律的严肃性，又精准执行了法律，做到不枉不纵，切实履行纪检监察双重职责，把制度优势转化为治理效能。

　

  日益健全完善的制度机制为有效贯通衔接夯实基础

近日，国家监察委员会会同最高人民法院、最高人民检察院研究起草的《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》正式印发施行。该《意见》将推动监察机关与司法机关在办理国有企业管理人员渎职犯罪案件中准确适用法律、统一执法司法标准，互相配合、有效衔接。

自国家监察体制改革以来，中央纪委国家监委高度重视纪法贯通、法法衔接工作，类似上述《意见》的配套制度紧锣密鼓出台、完善，为纪法贯通、法法衔接夯实了基础：《国家监察委员会管辖规定（试行）》，明确了职务违法和职务犯罪管辖分工和协调等事项，为监察机关履行好职责提供了坚实的制度保障；新修订的《中国共产党纪律处分条例》，在第四章中对涉嫌违法犯罪党员的纪律处分作出规定，以设定专门条款的方式实现党纪与国法的有效衔接；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》，为促进执纪执法贯通、有效衔接司法提供重要制度保障；《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，在管辖、证据、留置与刑事强制措施、移送起诉、审查起诉等方面进一步规范法法衔接关系，促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约；《中华人民共和国监察法实施条例》更是将纪委监委合署办公体制写入国家法律规范，并就实现纪法贯通、法法衔接提出明确要求，为将“合署办公”制度优势转化为治理效能提供了坚实法治保障，促进在党的领导下集中决策、一体运行的体制机制更加完善。

针对实践中出现的新情况新问题，各地纪委监委也结合实际、认真研究，在纪法贯通和法法衔接制度方面进行重点探索，为开展执纪执法工作提供制度遵循。

广西壮族自治区纪委监委着力构建促进纪法贯通、法法衔接的制度机制，联合自治区高级人民法院、自治区人民检察院等部门先后出台《移送职务犯罪案件工作流程》《职务犯罪案件移送审查起诉后跟踪工作试行办法》《职务犯罪案件涉案财物移送处置办法（试行）》等一系列制度，构建了日常沟通协调工作机制，通过个案沟通、专家咨询会等方式召开案件研讨会近30次，将职务犯罪案件中存在的问题，研究解决在移送审查起诉之前，切实提高了职务犯罪案件办理的质量和效率。

新疆维吾尔自治区纪委监委案件监督管理室在对全区处置问题线索的来源进行数据分析后，发现审计部门移送的问题线索比重较小，与审计监督发现问题的能力不相匹配。为进一步促进纪检监察监督与审计监督有机贯通、相互协调，提升监督的协同性和有效性，自治区纪委监委与自治区审计厅联合印发《自治区纪检监察机关与审计机关协作配合工作办法（试行）》，重点明确加强信息互通、线索移送、重要事项办理等工作。同时明确纪检监察机关案件监督管理部门和审计机关综合管理部门分别负责有关协作配合工作。

前不久，新疆维吾尔自治区巴州审计局根据《自治区纪检监察机关与审计机关协作配合工作办法（试行）》，向巴州纪委监委案件监督管理室移送了巴州一名领导干部任职期间经济责任履行情况审计报告，将发现的虚增采购支出、私设“小金库”等4条可能存在的违纪问题线索录入案管系统。同日，州纪委监委案件监督管理室将该问题线索转第二监督检查室与前期巡察反映的该领导干部有关问题线索合并办理。最终，经审查调查，对其违纪违法问题进行了处理。

日益完善的制度体系对于构建相互协调、相互制约，纪法顺畅贯通、法法有序衔接的工作机制提供了有效支撑，确保纪检监察各项工作在规范化、法治化、正规化轨道上运行。

　

　　健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制

制度严密了，流程明确了，实际工作中怎样处理纪检监察机关内部以及与司法机关、执法机关之间的关系，才能实现纪法贯通、法法衔接的要求，才能达到力量整合和工作效能最大化？

纪法贯通，要求纪检监察机关在执行党纪和执行法律之间实现有机、顺畅的连接和沟通，在内部建立统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制，实现执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通，使执纪执法同向发力、精准发力。

法法衔接，主要是指在监察法与刑法、刑事诉讼法等法律之间，监察机关与司法机关、执法机关之间，实现在法治理念、法治原则、工作职责、案件管辖、权限措施、工作程序、证据要求、处置政策以及反腐败国际合作等各方面的顺畅衔接。

浙江省宁波市奉化区纪委监委办理的该区某镇原征地拆迁负责人违纪违法案，就生动展示了纪检监察机关内部以及与司法机关之间顺畅的贯通、衔接关系。

该案的被审查调查人在初始阶段不配合审查调查工作，口供反复，多次与相关人员进行串供、伪造证据，对抗组织审查调查。为了有效推进案件查办，奉化区纪委监委案件审理部门提前介入，与审查调查人员多次商讨并充分论证，就纪、法、罪三者的界限认定、证据补全及条文适用，督促补充完善，通过审理部门和审查调查部门的高效协作，减少审查调查过程的反复环节，保证案件质量。

案件移送审查起诉前，由于本案事实复杂、法律关系众多，该区纪委监委案件审理室商请检察机关等反腐败协调小组成员部门进行集体会商，按照刑事审判标准对该案涉及的法律适用和证据采信等事宜，对被审查调查人可能涉及的贪污贿赂、失职渎职等多项罪名充分征求意见。最后该区监委以涉嫌贪污、受贿和滥用职权犯罪将该案移送审查起诉，检察机关以移送的罪名提起公诉，其后，法院判决内容与区监委调查审理认定的罪名、金额均一致。

“平时办理案件时，我们非常注重与审查调查人员的内部沟通，也会加强与公安、检察院、法院等反腐败协调小组成员单位的经常性工作联系，这对准确认定事实和适用法律法规起到很大的促进作用。”奉化区纪委监委案件审理室相关负责人表示。

纪检监察机关通过在内部实现执纪执法贯通，在外部实现有效衔接司法，规范执纪执法权，进一步加强党对反腐败工作的集中统一领导，真正把制度优势转化为治理效能。

　　

　　在执纪执法活动中把握纪、法、罪的不同证据标准

纪检监察机关执纪执法工作一体决策、一体运行，必然要求在执纪执法活动中在证据方面也贯通运用。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第五十三条第一款规定：“纪检监察机关应当对涉嫌违纪或者违法、犯罪案件严格依规依纪依法审核把关，提出纪律处理或者处分的意见，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规。”可见，“纪、法、罪”三类案件收集、固定、审查、运用证据的总体要求基本一致，证明标准都是“事实清楚、证据确凿”。同时，由于三类案件的规范依据、适用对象、办案模式、处置后果和程序要求等方面均存在差异，所以在具体证据标准上应存在梯度或层次差异。

“三类案件中，职务犯罪案件应坚持最严格的证据标准，应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，尽可能调取外围证据并进行延伸取证，避免出现诉讼风险；职务违法和违纪案件的证据标准相对没有职务犯罪案件严格，一般不需要对细枝末节进行延伸取证，但要确保事实清楚、证据确凿。”福建省厦门市纪委监委案件审理室干部陈国树说，作为中央纪委国家监委案件审理室审理工作联系点之一，厦门市纪委监委在工作中实事求是把握三类案件差异化证据标准，把适用纪律和适用法律贯通起来，严格依规依纪依法调查取证，确保案件质量。

比如，该市某国有企业总经理杨某受贿案中，杨某利用职务便利为张某在工程承揽中提供帮助，并于2017年底的一天晚上在家中收受张某送予的20万元，当时杨某之妻叶某在场。针对该起事实，纪检监察机关调取了杨某的讯问笔录，张某、叶某的询问笔录。经查，杨某、张某所说的收钱事由、时间、地点、钱款包装等细节能相互印证，在场人叶某的证言也印证杨某的收钱行为。此外，纪检监察机关还进行了延伸取证，调取了张某的银行取款记录，证实行贿款的来源，并对杨某收取受贿款后的消费行为进行核实，查清赃款去向。综合全案证据，对所认定事实已达到职务犯罪案件“排除合理怀疑”的证据标准。

在厦门市查处的另一起案件中，则体现了办案人员对职务违法案件“清晰且令人信服”证据标准的把握。案件当事人吴某（非党员）因接受可能影响公正行使公权力的宴请而职务违法。2016年9月，吴某作为该市某区城管部门负责人，接受与城管部门有业务往来的私企老板洪某宴请，席间还有吴某一名居住在本地的亲戚王某和三名外地来的朋友陪同。调查中，吴某的交代、洪某的证言在接受宴请的事由、时间、地点等方面均能互相印证并能排除正常礼尚往来。此外，调查部门还调取了王某的证言以及洪某的消费记录予以印证，并调取相关书证证实洪某系吴某的管理服务对象。“据此，综合全案证据，所认定的事实已达到职务违法案件的证据标准‘清晰且令人信服’，不需要再向吴某的三个外地朋友取证。”陈国树说。

当前，对于“纪、法、罪”三类案件差异化的证据标准体系的探索和实践正在进行中，纪检监察机关在个案中正确把握三类案件的证据标准和取证要求，既要围绕不同行为构成，客观全面收集证据证明案件事实，又要防止不计成本搞过度取证，如此才能真正把执纪执法贯通起来，实现适用纪律和适用法律、执纪和执法的有机融合。

 

　　◎法规制度链接

●《中国共产党纪律处分条例》

第三十三条 党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分，是公职人员的由监察机关给予相应政务处分。

党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。

党员违反国家法律法规，违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分，应当追究党纪责任的，党组织在对有关方面认定的事实、性质和情节进行核实后，依照规定给予党纪处分或者组织处理。

党组织作出党纪处分或者组织处理决定后，司法机关、行政机关等依法改变原生效判决、裁定、决定等，对原党纪处分或者组织处理决定产生影响的，党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

 

●《监察机关监督执法工作规定》

《规定》落实监察机关与司法机关、执法部门互相配合、互相制约要求，明确互涉案件的管辖原则，以及与检察机关在案件移送衔接、提前介入、退回补充调查等方面的协作机制；强化法治思维，在措施使用、证据标准上主动对接以审判为中心的刑事诉讼制度改革。

 

●《中华人民共和国监察法实施条例》

第八条 监察机关办理职务犯罪案件，应当与人民法院、人民检察院互相配合、互相制约，在案件管辖、证据审查、案件移送、涉案财物处置等方面加强沟通协调，对于人民法院、人民检察院提出的退回补充调查、排除非法证据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭等意见依法办理。

第五十一条 公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪，又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪，依法由监察机关为主调查的，应当由监察机关和其他机关分别依职权立案，监察机关承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。

 

●《国家监察委员会管辖规定（试行）》

第十一条 国家监察委员会负责调查行使公权力的公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪案件。

第十九条 公职人员既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的案件，由国家监察委员会与最高人民检察院、公安部等机关协商解决管辖问题，一般应当由国家监察委员会为主调查，其他机关予以配合。

 

●《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》

《意见》紧贴监察执法和刑事司法工作实际，重点解决实践中反映突出、争议较大的法律适用问题，将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理相互贯通，对促进监察机关与司法机关在办理国有企业管理人员渎职犯罪案件中准确适用法律、统一执法司法标准，互相配合、有效衔接具有重要意义。

 

●《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》

《意见》坚持问题导向和目标导向，将法法衔接工作放到推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中谋划，聚焦国家监察体制改革后的新情况新问题，有针对性地提出对策措施，进一步规范法法衔接关系，对于促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，推动职务犯罪案件办理工作的高质量发展具有重要意义。